1 引言

    黨的十九大報告提出“設立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監管機構”，“統一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責”；根據黨的十九屆三中全會(huì )審議通過(guò)的《深化黨和國家機構改革方案》、第十三屆全國人民代表大會(huì )第一次會(huì )議審議批準的國務(wù)院機構改革方案，設立了中華人民共和國自然資源部，自然資源部的設立是一場(chǎng)系統性、整體性、重構性變革，標志著(zhù)中國自然資源管理已然提升到前所未有的國家戰略層面。自然資源是天然生成的物質(zhì)來(lái)源、是人類(lèi)生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎。作為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的核心要素、能量源泉和空間載體，自然資源在現代化建設中具有全局性、戰略性、基礎性和不可替代性的地位，當前其開(kāi)發(fā)利用管理面臨著(zhù)重大機遇和嚴峻挑戰。

    目前中國自然資源產(chǎn)權制度不盡健全、統一管理制度尚未建立、開(kāi)發(fā)保護制度缺乏協(xié)調、監管維護機制職責交叉的問(wèn)題依然突出，已對生態(tài)、資源和經(jīng)濟安全構成了一定不利影響，制約了經(jīng)濟社會(huì )的永續發(fā)展。此外，相關(guān)研究多關(guān)注于自然資源產(chǎn)權、自然資源價(jià)值評估、自然資源資產(chǎn)負債表編制和自然資源資產(chǎn)離任審計等資產(chǎn)管理問(wèn)題，或是關(guān)注于土地、森林或草原等單項資源利用的存在問(wèn)題、管理手段和配套制度，缺乏對于自然資源統一管理的戰略定位研判，缺乏自然資源管理價(jià)值導向這一制度確定前提的根本分析，缺乏對于重塑自然資源管理綜合格局的整體建議?；诖?，本文從自然資源管理“五統一”的目標定位出發(fā)，分析了當前自然資源管理面臨的突出挑戰，剖析明確了自然資源管理改革的價(jià)值導向，并提出了相關(guān)戰略選擇，以期為推進(jìn)自然資源管理新格局的重塑提供參考。

2 自然資源管理改革的目標定位

1、統一行使所有自然資源的調查評價(jià)

    自然資源管理改革的前提目標是統一行使所有自然資源的調查評價(jià)，包括統一數據標準、統一調查內涵、統一評價(jià)體系、統一數據平臺。長(cháng)期以來(lái)，國土、住建、農業(yè)、林業(yè)和水利部門(mén)有關(guān)耕地、林地、草地、濕地等自然資源基礎數據標準不一、調查工作重疊重復、評價(jià)體系五花八門(mén)，諸多數據庫成果不僅存在部門(mén)壁壘、信息不通，更有矛盾沖突。因而自然資源部管理改革首先要統一制定各類(lèi)自然資源調查標準，統一資源分類(lèi)、坐標體系、測繪規范和數據格式；其次要統一開(kāi)展全國性基礎調查與專(zhuān)項調查，明確不同調查工作的開(kāi)展主體、對象任務(wù)和規范要求；再次要統一形成規范性的評價(jià)體系，綜合考慮地域差異性確定科學(xué)合理的評價(jià)標準，統一開(kāi)展適宜性、分等定級、承載力等評價(jià)工作；最后要統一自然資源數據平臺，融通政府部門(mén)、科研院所、社會(huì )企業(yè)等各方數據，整合形成資源調查評價(jià)信息共享平臺，統一信息獲取、存儲、加工、發(fā)布和更新機制，最終形成全面、科學(xué)、精準的自然資源“一張藍圖”。

2、統一行使所有自然資源的確權登記

    自然資源管理改革的基礎目標是統一行使所有自然資源的確權登記，整合土地、水流、森林、草原、荒地、灘涂以及礦產(chǎn)資源等所有自然資源，統一構建產(chǎn)權體系，統一確定權屬界線(xiàn)，統一開(kāi)展產(chǎn)權登記頒證。明晰自然資源產(chǎn)權，是新時(shí)代中國特色社會(huì )主義建設的內在要求和推進(jìn)生態(tài)文明建設的迫切需要。因此要首先整合各類(lèi)自然資源，構建具有中國特色的囊括所有權、使用權、經(jīng)營(yíng)權等產(chǎn)權的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權體系，制定相關(guān)產(chǎn)權保護、爭議調解和權利救濟機制；其次是統一確定權屬界線(xiàn)，不僅包括各類(lèi)自然資源的空間界限和涉及主體范疇，更涵蓋各類(lèi)轉讓、出租、抵押、繼承、入股等權能的統一界定；最后是統一開(kāi)展登記頒證，在不動(dòng)產(chǎn)登記平臺的基礎上構建自然資源登記統一平臺，大力推進(jìn)所有自然資源的登記頒證和公告公示，最終形成產(chǎn)權明晰、界線(xiàn)分明和嚴謹有效的自然資源確權登記制度。

3、統一行使國土空間“多規合一”和用途管制

    自然資源管理改革的關(guān)鍵目標是統一行使所有國土空間“多規合一”和用途管制，包括統一規劃體系、統一功能分區、統一管控體系和統一用途管制。長(cháng)久以來(lái)，中國形成了“九龍治水”的國土空間管治格局。國土資源部組織編制國土規劃、土地利用總體規劃和土地整治規劃，國家發(fā)展和改革委員會(huì )組織編制主體功能區規劃，住房和城鄉建設部組織編制城鄉規劃，各個(gè)規劃在編制對接、實(shí)施落地和評估反饋中多有矛盾沖突，相關(guān)部門(mén)職責交叉重疊、缺乏綜合協(xié)調，往往各自為政、分散用力，部門(mén)利益保護傾向嚴重，不僅導致資源浪費、規劃編制實(shí)施成本高昂，也制約了規劃效率和效力，使得當前用途管制制度尚未覆蓋全域國土空間，造成濕地、灘涂等資源保護不力。因此首先，統一建立空間規劃體系，以土地利用為核心，以區域協(xié)調和城鄉融合為重點(diǎn)，建立全國統一、橫向分類(lèi)、縱向分級的國土空間規劃體系；其次，統一劃分功能分區，確保同一空間維度主體功能不冗雜、上下級主體功能不沖突、相鄰區劃主體功能不同質(zhì)；再次，統一完善國土空間規劃管控體系，厘清國家和地方事權，健全傳導和反饋機制，統一開(kāi)展規劃編制、規劃實(shí)施和規劃監管；最后，統一實(shí)施國土空間用途管制，將范圍擴展到全域國土空間、將開(kāi)發(fā)許可和轉用審批統一控制、將管制剛性和彈性統一協(xié)調。

4、統一行使全民所有自然資源資產(chǎn)管理

    自然資源管理改革的核心目標是統一行使全民所有自然資源資產(chǎn)管理，包括統一履行所有權職責、統一開(kāi)展資產(chǎn)評估、統一管理資產(chǎn)處分和統一調節收益分配。當前中國自然資源資產(chǎn)管理制度仍存在資源權益保護不足、市場(chǎng)政府邊界不清、資產(chǎn)配置效率不高、收益分配不盡合理等諸多問(wèn)題。因此，自然資源管理改革首先要整合分散的礦藏、水流、森林、草原等各類(lèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，解決自然資源所有者不到位問(wèn)題，統一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權；其次要統一開(kāi)展自然資源資產(chǎn)評估，編制和核算自然資源資產(chǎn)負債表，以自然資源資產(chǎn)、自然資源負債和自然資源凈資產(chǎn)三類(lèi)要素來(lái)量化自然資源資產(chǎn)和權益；再次要統一處分自然資源資產(chǎn)，合理開(kāi)展流轉、處理和配置等資產(chǎn)處置職能，建設自然資源要素市場(chǎng)化有償使用制度，完善耕地占補平衡、城鄉建設用地增減掛鉤等一系列自然資源資產(chǎn)處理機制；最后要統一調節資產(chǎn)收益分配，建立生態(tài)補償、增值收益調節金、轉移支付等資產(chǎn)收益分配機制，統籌自然資源增值收益分配、平衡自然資源資產(chǎn)區域價(jià)值差異。

5、統一行使所有自然資源督查監管

    自然資源管理改革的焦點(diǎn)目標是統一行使所有自然資源督查監管，包括實(shí)行統一監測預警、統一執法督察、統一查處整改。目前，自然資源管理督察監管的法治化和制度化建設仍然不完善，存在管理碎片化、信息滯后化和空間錯位化等問(wèn)題，更缺乏嚴厲的追責賠償制度，難以進(jìn)行違規開(kāi)發(fā)利用行為的有效監管。因此，在督查監管方面自然資源管理改革首先需要統一構建監測預警機制，統一各部門(mén)監測手段、整合各方時(shí)點(diǎn)數據，建立“全面覆蓋、全程監管、實(shí)時(shí)預警”的監測預警系統；其次是統一建立執法督察體制，統一升級強化自然資源督查地位，整合優(yōu)化執法監督和綜合督查力量，強化執行領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、集約節約利用評價(jià)等督查配套制度；最后是統一查處整改，建立自然資源利用責任追究與賠償落實(shí)機制，健全與紀檢監察、審計、公安、檢察等機構之間的移送工作協(xié)調和查處落實(shí)機制。

3 自然資源管理改革所面臨的挑戰

1、理論儲備不足以滿(mǎn)足實(shí)踐訴求

    實(shí)踐是理論的基礎、理論是對實(shí)踐的超越，合理的實(shí)踐活動(dòng)離不開(kāi)科學(xué)的理論指導。然而，中國長(cháng)期以來(lái)自然資源管理實(shí)踐零散分布、未成體系，導致當前自然資源管理理論體系不盡完善、核心理論相對缺位、理論實(shí)踐有所脫節，對未來(lái)自然資源的統一管理和職能行使構成了巨大挑戰。長(cháng)期以來(lái)，由于中國自然資源管理一直政出多門(mén)且囿于利用導向，自然資源管理的相關(guān)理論也多關(guān)注于自然資源某一方面的管理，或是較為廣義的可持續利用理論，缺乏一個(gè)系統的理論體系框架，囊括自然資源管理的主體、對象、結構、功能、價(jià)值和治理等各個(gè)方面內容。同時(shí)，理論界對于自然資源管理核心理論尚未形成共識，缺乏像價(jià)格理論之于經(jīng)濟學(xué)、權籍理論之于土地資源管理的核心不可替代理論，因而自然資源管理至今未能設立為一級學(xué)科。此外，自然資源部組建伊始，尚未全面扭轉土地、水流、草原、森林等各門(mén)類(lèi)自然資源分屬不同管理部門(mén)的現實(shí)，理論的產(chǎn)生缺乏實(shí)踐源泉；未來(lái)隨著(zhù)自然資源管理的進(jìn)一步整合，將會(huì )面臨更多的新問(wèn)題、新挑戰，單個(gè)自然資源的管理理論更難以對自然資源綜合管理形成指導。

2、自然資源開(kāi)發(fā)利用倫理亟待科學(xué)引導

    自20世紀中期以來(lái)，工業(yè)化和全球化的發(fā)展大大提高了人類(lèi)利用自然、改造自然的能力，然而人類(lèi)合理開(kāi)發(fā)利用自然資源的倫理意識卻止步不前，經(jīng)濟活動(dòng)至上的開(kāi)發(fā)觀(guān)、放縱占有欲或“人定勝天”的人類(lèi)中心論、以自我中心的利己主義利用觀(guān)以及無(wú)節制耗費的肆意消費觀(guān)等諸多思想甚囂塵上，往往認為在自然資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中可以先開(kāi)發(fā)后治理、先經(jīng)濟后環(huán)境，往往認為人類(lèi)是中心、自我是核心，往往在實(shí)踐中為一己之利以征服者的姿態(tài)對自然資源無(wú)度索取、過(guò)度利用，缺乏對于“自然中心觀(guān)”、“人地和諧觀(guān)”、“生態(tài)優(yōu)先觀(guān)”和“公益責任觀(guān)”的基本倫理認知。同樣，在學(xué)術(shù)界自然資源開(kāi)發(fā)利用倫理也缺乏相關(guān)系統研究，相關(guān)倫理研究主要關(guān)注生態(tài)倫理、循環(huán)經(jīng)濟倫理、土地利用倫理和環(huán)境倫理，尚未有研究系統分析自然資源開(kāi)發(fā)利用的倫理觀(guān)念，如何通過(guò)相關(guān)倫理探索實(shí)現取之有度、生之有時(shí)、用之有節的實(shí)踐指導作用更需進(jìn)一步深入探索。

3、自然資源開(kāi)發(fā)和保護的矛盾沖突將長(cháng)期存在

    當前中國經(jīng)濟發(fā)展在很大程度上仍然處于工業(yè)化時(shí)代慣性階段，經(jīng)濟產(chǎn)值的增長(cháng)依然需要消耗大量資源，然而在一定時(shí)間和空間范圍內自然資源的數量是有限的，能夠被社會(huì )開(kāi)發(fā)利用的數量更為有限，因此經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的必要性和自然資源的稀缺性產(chǎn)生沖突，使得自然資源不斷受到破壞、資源基礎削弱。與此同時(shí)，在自然資源開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程中，很大程度上可能對于周邊環(huán)境和代際利用產(chǎn)生負向外部性，從而引發(fā)自然資源保護和開(kāi)發(fā)限制的矛盾，并且在可以預見(jiàn)的時(shí)期內，生產(chǎn)力水平仍然無(wú)法解決自然資源的稀缺性和外部性問(wèn)題，因而經(jīng)濟社會(huì )對自然資源的開(kāi)發(fā)需要和生態(tài)建設限制開(kāi)發(fā)的保護訴求的矛盾將會(huì )長(cháng)期存在。此外，不同行業(yè)對于自然資源開(kāi)發(fā)和保護的訴求也不一樣，而各類(lèi)自然資源開(kāi)發(fā)、保護、監管職責長(cháng)期分散在不同的部門(mén)，存在“開(kāi)發(fā)的只管項目、保護的只管治理”的管理沖突，自然資源部的重組在一定意義上僅僅是將外部沖突內部化，各個(gè)行業(yè)自然資源需求出發(fā)點(diǎn)單一的問(wèn)題仍然存在，在開(kāi)發(fā)和保護的管理上依然會(huì )產(chǎn)生沖突。

4、新管理體制的效能有待在實(shí)踐中檢驗完善

    從世界各國的改革經(jīng)驗來(lái)看，大部制有三項基本目標，包括合并同類(lèi)項，盡可能讓同一件事由一個(gè)部門(mén)管理；決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協(xié)調；不斷提供政府公共服務(wù)能力和水平。中國本次機構改革所組建的自然資源部，要充分實(shí)現三大目標，其管制體制仍然面臨諸多艱巨挑戰：一是基礎制度建設需要在實(shí)踐中不斷完善。自然資源管理效能依賴(lài)于基礎性制度的建立完善，如產(chǎn)權制度、利用制度、市場(chǎng)制度等。二是職能優(yōu)化調整過(guò)程并非一蹴而就、仍需根據實(shí)踐情況不斷改善。大部制不是簡(jiǎn)單的部門(mén)拼湊，新成立的自然資源部整合了以前8個(gè)部門(mén)（國土部、國家發(fā)展改革委、住房和城鄉建設部、水利部、農業(yè)部、國家林業(yè)局、國家海洋局、國家測繪局）的相關(guān)職責，要建立新的行政理念、新的事權劃分、新的運行機制來(lái)理順上下內外關(guān)系，并要根據不同實(shí)踐反饋不斷以職能優(yōu)化整合推進(jìn)治理能力和治理體系現代化。三是監管體系需要針對實(shí)踐反饋反復鞏固。新組建的自然資源部管理對象涵蓋土地、礦產(chǎn)、湖泊、河流、濕地、森林、草原、海洋等幾乎全部自然資源，責任重大需審慎監管，因此應定期開(kāi)展自我督查、社會(huì )聽(tīng)證、專(zhuān)家研討，以不斷健全監督監管體制，界定政府和市場(chǎng)的權利界線(xiàn)，厘清資產(chǎn)管理與資源監管的關(guān)系，做到未雨綢繆、防患未然、防微杜漸。

4 自然資源管理改革的價(jià)值導向

1、注重“公平效率”

    作為國家經(jīng)濟管理體制和生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，自然資源管理不僅直接影響到生態(tài)保護、農業(yè)生產(chǎn)和城鄉建設，還關(guān)系到整個(gè)國民經(jīng)濟發(fā)展的宏觀(guān)效率，更關(guān)系到社會(huì )的和諧穩定。因此，自然資源管理的目標不能狹隘地理解為指標分解、財政收入和政府形象，也不能片面地單一理解為資源利用、產(chǎn)品分配或生態(tài)保護，其目標應更為廣義、更為深刻地理解為“公平”與“效率”的協(xié)調統一。通常來(lái)說(shuō)，“公平”指的是社會(huì )的政治利益、經(jīng)濟利益和其他利益在全體社會(huì )成員之間合理而平等的分配，意味著(zhù)權利平等、分配合理、機會(huì )均等和司法公正。對自然資源管理而言，不僅要關(guān)注自然資源資產(chǎn)價(jià)值顯化、資源財產(chǎn)權利平等、增值收益分配合理，更要關(guān)注發(fā)展權損失補償、保障自然資源可持續利用、生態(tài)保護和公共利益需求限制下的自然資源發(fā)展機會(huì )均等，同時(shí)也要強調監管體系的公正廉潔，切實(shí)實(shí)現“權利顯化平等，利益分配公平”?！靶省蓖ǔＶ傅氖墙o定投入和技術(shù)的條件下，最有效地利用資源得到最小化成本或是最大化效用。在自然資源管理體制改革中，要盡可能減小交易成本和改革風(fēng)險，實(shí)現改革成本和管理成本最小化；同時(shí)，自然資源管理更要促使社會(huì )經(jīng)濟關(guān)系的協(xié)調并最終作用于社會(huì )生產(chǎn)力的發(fā)展，提高人力、資源、資本等全要素利用效率，充分實(shí)現“物盡其利、物合其用”的高質(zhì)量發(fā)展。

2、強調“永續利用”

    在自然資源開(kāi)發(fā)利用中，需要突出強調的是“永續利用”的倫理觀(guān)念：既要滿(mǎn)足當代人的利用需要，又不對后代人滿(mǎn)足其需要的能力構成危害。倫理一般是指一系列指導行為的觀(guān)念，是從概念角度上對道德現象的哲學(xué)思考。它不僅包含著(zhù)對人與人、人與社會(huì )和人與自然之間關(guān)系處理中的行為規范，而且也深刻地蘊涵著(zhù)依照一定原則來(lái)規范行為的深刻道理。自然資源開(kāi)發(fā)利用倫理是人類(lèi)在長(cháng)期的生產(chǎn)活動(dòng)中應當遵循的，關(guān)于人與自然資源關(guān)系的哲學(xué)思考和道德規范，而“永續利用”的倫理觀(guān)念更可以闡釋為“道法自然”、“仁民愛(ài)物”和“生生不息”。針對“人類(lèi)中心論”，自然資源在開(kāi)發(fā)過(guò)程中應遵循“道法自然”的利用倫理，遵循自然資源發(fā)展演變的自身規律，以尊重自然的態(tài)度取代無(wú)節制占有自然的欲念，以自然為中心實(shí)現合理開(kāi)發(fā)利用；針對“自我利己觀(guān)”和“肆意消費觀(guān)”，自然資源應在保護過(guò)程中遵循“仁民愛(ài)物”的利用倫理，把人類(lèi)美好的精神品質(zhì)如了解、尊重、博愛(ài)、節約和責任等等，運用到愛(ài)護自然、保護自然的活動(dòng)中去，取代盲目征服、肆意消費的行為；針對“經(jīng)濟至上觀(guān)”，自然資源利用中應當遵循“生生不息”的倫理觀(guān)念，注重經(jīng)濟、社會(huì )、資源和環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展，促進(jìn)自然資源循環(huán)永續利用。

3、融合“三資一體”

    作為供給側最為基本的生存要素、生產(chǎn)要素和生活要素，自然資源具備不同的資源、資本和資產(chǎn)屬性：其資源屬性表現為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展提供物質(zhì)基礎和空間載體的自然功能與環(huán)境屬性；資產(chǎn)屬性派生于資源屬性，表現為產(chǎn)權關(guān)系與經(jīng)濟屬性；資本屬性又派生于資產(chǎn)屬性，表現流通功能與增值屬性。因此，自然資源管理要以自然功能與環(huán)境屬性為利用基礎，以產(chǎn)權關(guān)系與經(jīng)濟屬性為管理導向，以流通功能與增值屬性為民生保障，建立資源資產(chǎn)資本“三資一體”統籌管理體系。資源管理層面，關(guān)注自然資源數量、質(zhì)量、生態(tài)的保護與提升，推進(jìn)資源調查評價(jià)、開(kāi)發(fā)利用、監測監管、綜合整治等；資產(chǎn)管理層面，強調明晰產(chǎn)權與保護權益，明確自然資源保護利用主體、權利和責任，關(guān)注資源占有、使用、收益和處分的內在利益機制；資本管理層面，構建自然資源資本融通體系，探索顯化自然資源的資本性收入，關(guān)注資源流轉、權利抵押、建設用地增減掛鉤等資本顯化和流通政策。

4、構建“有效市場(chǎng)”

    一直以來(lái)，合理處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系一直是全面深化改革、實(shí)現國家治理能力和治理體系現代化的關(guān)鍵路徑。盡管自然資源管理改革門(mén)類(lèi)多樣、錯綜復雜，其改革的關(guān)鍵路徑仍在于政府調控和市場(chǎng)配置關(guān)系的合理界定，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。當前自然資源配置中，價(jià)值規律、競爭規律和供求規律等市場(chǎng)經(jīng)濟規律作用未能充分體現，政府往往既扮演了“運動(dòng)員”、又扮演“裁判員”，容易導致資源過(guò)度開(kāi)發(fā)缺乏監管、開(kāi)發(fā)利用粗放無(wú)效等諸多問(wèn)題。因此，“政府退位、市場(chǎng)補位”應當是自然資源管理改革的核心價(jià)值導向，要明晰產(chǎn)權、豐富主體、活化資產(chǎn)、促進(jìn)融通，構建完善的自然資源市場(chǎng)體系。同時(shí)在兼顧公平和效率的目標取向下，政府簡(jiǎn)政放權并不是完全放任、而是改“運動(dòng)員”為“裁判員”，在維護市場(chǎng)效率的同時(shí)收取一定的“裁判費用”維護社會(huì )公平，踐行適度調控、分類(lèi)管理、合理監管，對于資產(chǎn)屬性強的自然資源配置、市場(chǎng)起決定性作用，對于自然屬性強的自然資源配置、政府發(fā)揮主動(dòng)性同時(shí)調動(dòng)市場(chǎng)力量，最終建立自然資源管理領(lǐng)域的“有為政府”和“有效市場(chǎng)”。

5 自然資源管理改革的戰略選擇

1、以權籍為基礎，完善自然資源市場(chǎng)體系

    在不斷完善產(chǎn)權制度、合理界定權屬界線(xiàn)、加速確權登記的基礎上，應合理發(fā)揮全民所有自然資源所有權權能，大力推動(dòng)建立自然資源市場(chǎng)體系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。首先定義各類(lèi)自然資源的產(chǎn)權關(guān)系，穩定產(chǎn)權期限，明確各類(lèi)產(chǎn)權的權利、責任和利益范圍；其次開(kāi)展全域自然資源調查確權，全面完成所有權、使用權、經(jīng)營(yíng)權等各類(lèi)產(chǎn)權確權頒證，摸清各類(lèi)自然資源的自然底數和權屬底數；進(jìn)而開(kāi)展自然資源資產(chǎn)價(jià)值核算，構建資產(chǎn)價(jià)值動(dòng)態(tài)評估和定期評估體系，全面顯化自然資源資產(chǎn)價(jià)值，明晰各類(lèi)自然資源的經(jīng)濟底數；在明確自然、權屬和經(jīng)濟底數的基礎上，構建完善自然資源市場(chǎng)配置制度，制定自然資源市場(chǎng)配置規則，擴大自然資源有償使用制度范圍，規范自然資源資產(chǎn)流轉方式；尤為重視建立健全自然資源市場(chǎng)配套運營(yíng)體系，強化產(chǎn)權交易機制和爭議調解處理機制，完善流轉服務(wù)、價(jià)格管理、信息交換等中介服務(wù)體系，推進(jìn)自然資源成熟市場(chǎng)體系的加速構建；最后是完善自然資源市場(chǎng)監管制度，運用稅收調節、權益補貼、打擊違法等手段，糾正市場(chǎng)失靈、營(yíng)造良好的市場(chǎng)交易環(huán)境。

2、以規劃為龍頭，構建國土空間規劃體系

    充分發(fā)揮規劃的龍頭作用，應著(zhù)力構建“1+X”的國土空間規劃體系，“1”即國土空間規劃，作為其他規劃的憲法性基本規劃，以專(zhuān)統籌；“X”指土地利用、城鄉建設、基礎設施建設和功能分區等各資源領(lǐng)域的專(zhuān)項規劃，強化國土空間規劃在編制、執行與修改上對各專(zhuān)項規劃的指導和約束作用。具體而言，橫向上推動(dòng)建立“基礎性規劃——總體性規劃——專(zhuān)項性規劃——控制性規劃”四層規劃體系，明確各項規劃所應遵守的價(jià)值理念、布局導向與調控原則與關(guān)鍵指標，統一現行各類(lèi)規劃的規劃年限、用地分類(lèi)、數據標準和技術(shù)平臺，化解各項規劃之間的潛在惡性沖突，但是允許專(zhuān)項規劃之間出現一定程度的制約實(shí)現“相互制衡”，倒逼空間規劃的政策協(xié)調和政府治理功能。其中，基礎性規劃即是空間規劃，確定國土空間格局、統領(lǐng)各類(lèi)自然資源利用，突出基礎性、約束性和指導性；總體性規劃包括單項自然資源利用總體戰略、目標和引導，突出戰略性、綱領(lǐng)性和功能性；專(zhuān)項性規劃落實(shí)統籌性規劃制定的戰略、目標和格局；控制性規劃體現落地性和管控性，突出自然資源用途和全域管控?？v向上，建立“國家—省—市—縣—鄉—村”六級規劃，從完善各項規劃管理、執行、凝聚各項規劃手段的角度，制定相應的管理配套機制，發(fā)揮多規合力，優(yōu)化政府治理機制，在國家層面突出規劃的政策屬性、戰略性和引導性，地方層面統籌兼顧規劃彈性和剛性，形成簡(jiǎn)潔高效的空間規劃治理體系。

3、以“三線(xiàn)”為底線(xiàn)，推進(jìn)全域國土空間用途管制

    牢牢樹(shù)立底線(xiàn)意識，科學(xué)劃定并嚴格遵守生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)邊界三條控制線(xiàn)，推進(jìn)國土空間用途管制“全域覆蓋、剛彈結合、統籌協(xié)調”。首先，明確底線(xiàn)、把握管制關(guān)鍵核心。明確設定空間規劃的“三條”底線(xiàn)，推進(jìn)生態(tài)用地和基本農田保護，倒逼城鎮建設用地實(shí)現節約集約，提升空間利用效率和可持續性；此外，可將底線(xiàn)管控成效納入地方政府政績(jì)考核并與地方政府建設指標相掛鉤，建立空間底線(xiàn)資源負債表，對領(lǐng)導干部實(shí)行底線(xiàn)資源離任審計。其次，將用途管制覆蓋全域，突出管制系統性。整合分散在國土資源、林業(yè)、農業(yè)、水利、城鄉建設等各部門(mén)的自然資源用途管制職責，遵循自然資源的整體性、系統性及其內在規律，實(shí)現空間、領(lǐng)域、機制全覆蓋。再次，優(yōu)化國土空間用途管制的引導功能與差別化管理機制，不斷提升稀缺性資源管制剛性，加強未來(lái)不確定性應對的管制彈性，實(shí)現管制手段剛柔并濟、嚴肅活潑。最后加強區域之間、要素之間、主體之間、客體之間自然資源用途管制的互動(dòng)溝通和統籌協(xié)調，促進(jìn)實(shí)現責任協(xié)商、利益共享和風(fēng)險共擔。

4、以整治為抓手，推進(jìn)“山水林田湖草”生命共同體綜合治理

     以“自然資源綜合整治+”為抓手，將所有自然資源納入整治治理范疇，調和趨于失調的人地關(guān)系、整合現有分散的自然資源治理手段，推進(jìn)“山水林田湖草”生命共同體綜合治理。具體而言，改變傳統單一治理手段導致的“種樹(shù)的只管種樹(shù)、治水的只管治水、護田的只管護田”割裂模式，將經(jīng)濟、社會(huì )、生態(tài)、文化、治理等各個(gè)方面需求統一納入國土綜合整治的內涵中，通過(guò)“田水路林村鎮”綜合整治以?xún)?yōu)化生產(chǎn)生活空間和通過(guò)“山水林田湖草”綜合整治以改善生態(tài)空間。特別要以生態(tài)、景觀(guān)服務(wù)及休閑游憩功能為重點(diǎn)，提升環(huán)境污染治理能力，加強“山水林田湖草”生命共同體的整體修復，構建以“山為骨、水為脈、林為表、田為魂、湖為心、草為皮”的自然資源生態(tài)安全體系。其次，要點(diǎn)線(xiàn)面結合，聚焦糧食主產(chǎn)區、快速城鎮化地區、重要生態(tài)功能區、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)集中區以及海島區等五大面狀區域，重視海岸帶、重要水體流域、重要線(xiàn)性工程等三大線(xiàn)狀區域，在 “面”或“線(xiàn)”中選擇具有典型示范或核心帶動(dòng)作用的點(diǎn)，塑造“全空間延拓”的自然資源整治格局[14]。此外，應開(kāi)展流程再造，細化并明確自然資源綜合整治在謀劃、實(shí)施和管控等環(huán)節在規劃與施工、權責與機制、資金與利益分配等各方面的主要目標任務(wù)，建立健全源頭保護和末端修復治理機制，實(shí)現自然資源綜合整治“全生命周期”的有效運轉。

5、以法制為保障，構建自然資源管理法律體系

     要處理好開(kāi)發(fā)利用和保護的關(guān)系，就必須依法監管、依法保護、依法修復，確保開(kāi)發(fā)科學(xué)有效可持續。從世界自然資源管理實(shí)踐來(lái)看，統一立法、綜合管理已然成為趨勢。在現有法律法規的基礎上，應當構建“1+N+X”的自然資源管理法律體系，“1”指《自然資源法》，作為法律體系主體；“N”指各門(mén)類(lèi)自然資源單行法，包括《土地法》《礦產(chǎn)資源法》《森林法》《草原法》《水法》《水土保持法》《海域使用管理法》《海島保護法》等；“X”指各項行政法規規章，作為法律體系配套，健全自然資源管理的法制保障。其次，要查漏補缺、穩步推進(jìn)單項自然資源立法完善及修改，徹底扭轉當前相關(guān)法律制度權威不足、缺位缺失和內容陳舊等現狀，特別是對于自然資源相關(guān)基礎性制度也應予以立法明確，如產(chǎn)權制度、規劃制度和市場(chǎng)制度。值得注意的是，立法的過(guò)程并非一蹴而就，而是長(cháng)期的實(shí)踐總結和理論凝練，在此過(guò)程中，應當將試點(diǎn)先行和整體協(xié)調推進(jìn)相結合，充分發(fā)揮中央和地方的積極性，建立健全公眾參與機制，最終審慎推進(jìn)自然資源管理法律體系的建設和單項資源或制度立法的修改完善。

6 結論與討論

     建立完備的自然資源管理體系，是解決自然資源產(chǎn)權定位模糊、資源約束緊迫、環(huán)境污染突出、系統管理缺位等諸多問(wèn)題的核心關(guān)鍵，更是統籌自然資源協(xié)調開(kāi)發(fā)利用與保護整治、改善生態(tài)環(huán)境建設“美麗中國”、實(shí)現“山水林田湖草”生命共同體綜合治理的重要保障。新組建的自然資源部作為新一輪國務(wù)院機構改革的重點(diǎn)，使命光榮、責任重大，亟需瞄準統一調查評價(jià)、統一確權登記、統一“多規合一”、統一資產(chǎn)管理和統一督查監管“五統一”的目標定位，合理應對理論儲備不足以滿(mǎn)足實(shí)踐訴求、自然資源開(kāi)發(fā)利用倫理亟待科學(xué)引導、自然資源開(kāi)發(fā)和保護的矛盾沖突將長(cháng)期存在和新管理體制的效能有待在實(shí)踐中檢驗完善等諸多挑戰，明晰自然資源管理“公平效率”、“永續利用”、“三資一體”和“有效市場(chǎng)”的改革價(jià)值導向，按照完善自然資源市場(chǎng)體系、構建國土空間規劃體系、推進(jìn)全域國土空間用途管制、推進(jìn)“山水林田湖草”生命共同體綜合治理和構建自然資源管理法律體系的改革戰略思路，塑造“三體系一管制一治理”的自然資源管理新格局。

    需要指出的是，本文試圖構建的依然只是自然資源管理改革的框架思路，力圖為重塑自然資源管理新格局提供改革的目標定位、價(jià)值導向和戰略選擇。作為生存之本、發(fā)展之基和生態(tài)之要，自然資源管理改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，是深化生態(tài)文明體制改革的基礎和關(guān)鍵所在?！暗鼗焕?、地動(dòng)山搖”，自然資源管理改革的系統性、復雜性和困難性，遠遠超過(guò)了一篇論文所能涵蓋的內容，不僅要將中央頂層設計與資源領(lǐng)域的具體實(shí)踐相結合，又要考慮與其他相關(guān)領(lǐng)域改革的協(xié)同性，還要考慮理論與實(shí)踐的對應性和有效度。因此，未來(lái)自然資源管理改革研究仍然大有可為，不僅“三資”統籌、公平效率、開(kāi)發(fā)倫理、市場(chǎng)建設等問(wèn)題依然值得理論學(xué)術(shù)界和有關(guān)管理決策機構繼續深入探討，更應積極鼓勵探索新措施、新辦法，盡快補上制度短板和漏洞，加快改革落地，以充分科學(xué)發(fā)揮自然資源管理對社會(huì )經(jīng)濟關(guān)系的協(xié)調作用以及對社會(huì )生產(chǎn)力的發(fā)展作用。最后，自然資源管理改革沒(méi)有完成時(shí)、只有進(jìn)行時(shí)，因此，要準確把握目標導向和問(wèn)題導向，修正完善戰略選擇和戰略舉措，全方位、全地域、全過(guò)程的不斷革新，才能切實(shí)做好新時(shí)代自然資源管理改革，為開(kāi)發(fā)利用、整體保護、系統修復和綜合治理提供重要體制保障，開(kāi)創(chuàng )自然資源開(kāi)發(fā)利用和保護工作新局面。